내 땅인데 건물 하나 못 짓는다고? 농지전용허가의 숨은 관문들

농지전용허가 이미지

“내가 산 땅인데, 농사 대신 카페나 창고를 지으면 되는 것 아닌가요?”

농지를 구입한 뒤 이런 생각을 하는 분이 적지 않습니다. 하지만 농지는 일반 토지와 다릅니다. 농업 외의 목적으로 사용하려면 원칙적으로 농지전용허가라는 관문을 통과해야 합니다.

문제는 농지전용허가만 받으면 모든 일이 끝나는 것도 아니라는 점입니다. 건축허가, 개발행위허가 등 다른 법률의 문까지 함께 열려야 실제 사업을 시작할 수 있습니다.

한마디로 농지전용은 ‘문 하나만 열면 되는 게임’이 아니라, 여러 개의 관문을 차례로 통과해야 하는 종합 미션에 가깝습니다.

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1. 농지전용허가는 단순한 신고가 아니다

농지를 농업 외의 용도로 사용하려는 사람은 원칙적으로 농림축산식품부장관의 허가를 받아야 합니다(농지법 제34조 제1항).

그렇다면 법에서 정한 서류만 잘 갖추면 무조건 허가를 받을 수 있을까요?

그렇지 않습니다.

농지전용허가의 심사기준에는 다음과 같은 표현이 사용됩니다.

• 농지를 계속 보전할 필요성이 크지 않을 것
• 인근 농업경영에 피해가 없을 것
• 피해방지계획이 타당할 것
• 사업계획과 자금조달계획이 적정할 것

이러한 기준은 숫자처럼 답이 딱 떨어지지 않습니다. 같은 농지라도 위치, 주변 환경, 농지의 집단화 정도와 사업 내용에 따라 판단이 달라질 수 있습니다.

따라서 행정청에는 상당한 재량권이 인정됩니다. 법원이 허가 여부를 처음부터 다시 판단하기보다는 행정청이 사실을 잘못 파악했는지, 재량권을 지나치게 행사했는지, 비례·평등의 원칙을 위반했는지를 중심으로 심사합니다.

쉽게 말하면, 법원은 “내가 담당 공무원이라면 허가했을까?”를 따지는 것이 아니라 “행정청의 판단이 합리적인 범위를 벗어났는가?”를 살펴보는 것입니다.

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2. 행정청은 무엇을 살펴볼까?

농지법 시행령 제33조 제1항은 농지전용허가의 주요 심사기준을 규정하고 있습니다.

심사 항목                                     행정청이 확인하는 내용

                

법률상 제한	농업진흥지역 규제나 농지전용 제한에 위배되지 않는가
사업 실현 가능성	해당 농지에서 실제로 목적사업을 할 수 있는가
전용면적	사업 규모에 비해 지나치게 넓지 않은가
농지 보전 필요성	우량농지이거나 집단화된 농지를 훼손하는 것은 아닌가
주변 피해	인근 농지와 농촌 생활환경에 피해를 주지 않는가
사업·자금계획	사업계획과 자금조달계획이 현실적인가

특히 중요한 것은 농지 보전의 필요성입니다.

행정청은 경지정리나 수리시설 등 농업생산기반이 잘 갖추어져 있는지, 주변 농지가 집단화되어 있는지, 한 필지의 전용이 연쇄적인 농지 잠식으로 이어질 가능성이 있는지 등을 종합적으로 검토합니다.

예를 들어 넓은 논 한가운데에 음식점을 짓겠다고 신청하면 어떻게 될까요?

음식점 부지만 사라지는 것으로 끝나지 않을 수 있습니다. 진입도로와 주차장 등이 필요하고, 주변 농지가 추가로 개발되면서 농지 전체가 조각날 가능성도 있습니다. 행정청은 바로 이러한 ‘도미노 효과’까지 살펴보는 것입니다.

토사 유출이나 배수 문제로 인근 농지를 훼손할 우려가 있거나, 주변 농업경영에 큰 피해를 줄 가능성이 있는 경우에도 전용이 제한될 수 있습니다.

대법원은 농지의 현황과 위치, 주변 상황 등을 종합하여 국토와 자연환경을 보전해야 할 중대한 공익상 필요가 있다면 농지전용을 불허할 수 있다고 판시한 바 있습니다(대법원 2000. 5. 12. 선고 98두15382 판결).

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3. 농지전용허가만 받으면 건물을 지을 수 있을까?

여기에서 가장 많이 하는 오해가 등장합니다.

“농지전용허가만 받으면 카페든 공장이든 지을 수 있겠지.”

반드시 그렇지는 않습니다.

농지전용허가는 말 그대로 농지를 다른 용도로 사용할 수 있도록 하는 허가입니다. 실제로 건축하거나 개발하려면 건축법, 국토계획법 등 다른 법률에 따른 허가도 필요할 수 있습니다.

대법원은 전용목적사업에 다른 법령상 인·허가가 필요하다면, 그 인·허가 요건을 갖추었는지도 농지전용허가 심사에서 고려해야 한다고 보았습니다.

즉, 다음과 같은 상황이 발생할 수 있습니다.

농지전용은 가능해 보이지만 건축허가나 개발행위허가를 받을 수 없다면, 목적사업 자체가 불가능하므로 농지전용허가도 거부될 수 있다.

실제로 대법원은 택지개발예정지구 안의 토지에서 필요한 토지형질변경허가를 받을 수 없다면, 전용목적사업을 실현할 수 없으므로 농지전용허가 심사기준에도 맞지 않는다고 판단했습니다(대법원 2000. 11. 24. 선고 2000두2341 판결).

농지전용허가를 받아 놓고 정작 건물을 지을 수 없다면 농지만 방치되는 결과가 생길 수 있기 때문입니다.

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4. 관련 법률에 금지 규정이 없다면?

반대로 행정청이 다른 법률을 지나치게 끌어와 허가를 거부하는 것도 허용되지 않습니다.

전용목적사업을 하는 데 다른 법률상 별도의 허가가 필요하지 않고, 해당 행위가 법률로 금지되어 있지도 않다면 막연한 사정만으로 농지전용허가를 거부하기 어렵습니다.

대법원은 향토유적 보호를 이유로 농지전용허가를 거부한 사건에서, 건축법·문화재보호법·관련 조례상 해당 건축행위에 별도의 허가가 필요하지 않다면 이를 이유로 농지전용허가를 거부할 수 없다고 판단했습니다(대법원 2000. 3. 24. 선고 98두8766 판결).

정리하면 다음과 같습니다.

• 다른 법령상 필수 허가를 받을 수 없다면 → 농지전용허가도 거부될 수 있음
• 다른 법령상 금지나 허가 요건이 없다면 → 막연한 사유로 거부하기 어려움

행정청의 재량이 넓다고 해도 ‘없는 규제’를 새로 만들어 낼 수는 없는 것입니다.

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5. 건축허가를 받으면 농지전용허가는 생략될까?

농지 위에 건물을 지을 때 건축허가를 받으면 농지전용허가가 함께 처리되는 경우가 있습니다. 이를 인·허가 의제라고 합니다.

하지만 의제된다는 말은 심사가 사라진다는 뜻이 아닙니다.

창구를 하나로 합쳐 신청 절차를 편리하게 만든 것일 뿐, 농지법상 요건까지 면제해 주는 제도는 아닙니다. 따라서 담당 행정청은 건축허가를 심사하면서 농지 보전 필요성, 주변 피해, 사업 실현 가능성 등 농지전용허가의 요건도 함께 검토해야 합니다.

쉽게 비유하면, 여러 매표소를 하나로 합친 것이지 입장권을 공짜로 주는 것은 아닙니다.

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6. 농지 매입 전에 반드시 확인할 것

농지전용을 계획하고 있다면 먼저 토지를 구입하고 나중에 허가 여부를 확인하는 방식은 위험합니다. 계약 전에 최소한 다음 사항을 확인해야 합니다.

• 농업진흥지역에 포함되어 있는지
• 해당 지역에서 목적 건축물의 건축이 가능한지
• 개발행위허가나 산지전용허가 등 다른 허가가 필요한지
• 진입도로와 배수시설을 확보할 수 있는지
• 인근 농지에 피해를 줄 가능성이 있는지
• 사업 규모에 비해 전용면적이 과도하지 않은지
• 사업계획과 자금조달계획이 현실적인지

필요하다면 매매계약서에 “농지전용허가 및 목적사업에 필요한 인·허가를 받지 못하면 계약을 해제하고 계약금을 반환한다”는 취지의 특약을 명확하게 두는 것도 중요합니다.

마무리

농지전용허가는 농지를 다른 용도로 바꾸는 단순한 행정절차가 아닙니다. 농지 보전의 공익성, 주변 농업환경에 미치는 영향, 사업계획의 현실성, 다른 법률상 인·허가 가능성까지 종합적으로 판단하는 절차입니다.

따라서 농지에 카페·주택·창고·공장을 지으려는 경우에는 “농지전용이 가능한가?”만 확인해서는 부족합니다.

진짜 질문은 이것입니다.