지목이 ‘대지’인데 농사를 짓고 있다면? 농지법상 농지 판단의 진짜 기준

토지대장을 확인했더니 지목이 ‘전(田)’으로 되어 있습니다. 그렇다면 무조건 농지일까요?

반대로 지목은 ‘임야’나 ‘잡종지’인데 실제로는 수년째 고추나 과수를 재배하고 있다면 농지가 아닐까요?

많은 사람이 토지의 지목만 보고 농지 여부를 판단하지만, 농지법의 기준은 생각보다 훨씬 현실적입니다.

결론부터 말하면, 농지인지 아닌지는 토지대장에 적힌 글자보다 현재 토지를 실제로 어떻게 이용하고 있는지가 더 중요합니다. 다만 불법으로 농지를 주차장이나 창고 부지로 바꿨다고 해서 곧바로 농지에서 제외되는 것은 아닙니다.

1. 토지대장보다 현장을 먼저 본다

농지법 제2조 제1호는 농지를 다음과 같이 정의하고 있습니다. 

'전·답, 과수원, 그 밖에 법적 지목을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지'

여기서 중요한 표현은 “법적 지목을 불문하고 실제로”입니다.

즉, 농지법은 서류보다 현실을 중시합니다. 이를 법률적으로는 현황주의라고 합니다.

예를 들어 보겠습니다.

• 지목이 ‘전’이지만 오래전부터 건물 부지나 도로로 적법하게 사용되고 있다면 농지가 아닐 수 있습니다.
• 지목이 ‘임야’나 ‘잡종지’라도 실제로 밭을 만들어 계속 농작물을 재배하고 있다면 농지에 해당할 수 있습니다.
• 지목이 ‘대지’라도 사실상 과수원으로 이용되고 있다면 농지 여부를 별도로 검토해야 합니다.

대법원도 농지 여부는 공부상 지목과 관계없이 토지의 사실상 현상에 따라 판단해야 한다는 입장을 일관되게 유지하고 있습니다(대법원 2019. 2. 14. 선고 2017두65357 판결 등).

2. 왜 서류보다 실제 모습을 중요하게 볼까?

현황주의의 역사는 과거 농지개혁 시기로 거슬러 올라갑니다.

당시에는 실제로 농사를 짓는 땅인데도 토지대장이나 지적공부가 제대로 정리되지 않은 경우가 많았습니다. 지목만을 기준으로 삼으면 사실상 농지인데도 농지개혁 대상에서 빠지는 문제가 생길 수 있었습니다.

그래서 지목보다 실제 이용 상태를 기준으로 농지를 판단하게 된 것입니다.

대법원은 이러한 입법 취지가 현재의 농지법에도 이어지고 있다고 보고 있습니다(대법원 2021. 8. 19. 선고 2020두30665 판결).

쉽게 말하면 농지법은 이렇게 묻는 셈입니다.

“토지대장에 뭐라고 적혀 있습니까?”보다
“지금 그 땅을 실제로 어떻게 사용하고 있습니까?”

3. 그렇다면 밭에 자갈만 깔면 농지가 아닐까?

여기서 한 가지 의문이 생깁니다.

농지에 자갈을 깔고 주차장으로 사용하거나 컨테이너와 창고를 설치하면, 현재 농사를 짓고 있지 않으므로 농지에서 제외될까요?

그렇지 않습니다.

만약 그렇게 본다면 토지 소유자가 허가 없이 농지를 훼손한 뒤 “이제 농사를 짓지 않으니 농지가 아니다”라고 주장하는 황당한 결과가 발생합니다.

따라서 판례는 토지의 외형이 달라졌다고 해서 곧바로 농지성을 부정하지 않습니다. 현상 변경이 일시적인지, 적법한 전용 절차를 거쳤는지, 농지로 복구해야 하는 토지인지까지 함께 살펴봅니다.

4. 잠시 다른 용도로 사용했다면 여전히 농지

농지의 현상이 일시적으로 변경되었고 원상회복이 어렵지 않다면, 그 토지는 여전히 농지법상 농지에 해당합니다.

예를 들어 다음과 같은 경우입니다.

• 농지에 일시적으로 흙이나 자재를 쌓아 둔 경우
• 토지의 일부를 임시 작업장으로 사용한 경우
• 견고한 건축물 없이 가벼운 시설만 설치한 경우
• 농지의 타용도 일시사용허가를 받고 일정 기간 사용한 경우
• 사용이 끝난 후 다시 경작할 수 있는 상태인 경우

대법원도 토지의 현상 변경이 일시적이고 농지로 원상회복하는 것이 용이하다면 여전히 농지에 해당한다고 판시하고 있습니다(대법원 1999. 2. 23.자 98마2604 결정, 대법원 2023. 11. 9. 선고 2022두36322 판결).

따라서 단순히 “현재 농사를 짓고 있지 않다”는 이유만으로 농지가 아니라고 단정해서는 안 됩니다.

5. 불법으로 전용한 농지는 어떻게 될까?

실무에서 가장 중요한 쟁점입니다.

원래 농지였던 토지를 농지전용허가나 신고 없이 창고 부지, 주차장, 야적장 또는 사업장으로 사용하고 있다면 어떻게 될까요?

현재 모습만 보면 농지가 아닌 것처럼 보이지만, 판례는 원칙적으로 이러한 토지를 여전히 농지로 봅니다.

농지법 제42조는 불법으로 전용된 농지에 대해 원상회복명령을 내릴 수 있도록 규정하고 있습니다. 명령을 이행하지 않으면 행정청이 대집행을 할 수도 있습니다.

불법 전용된 농지는 법적으로 농지로 복구되어야 하므로, 현재 다른 용도로 사용되고 있다는 사실만으로 농지성을 상실하지 않는다는 것입니다.

이를 원상회복의 규범적 필요성이라고 설명합니다.

6. 건물이 들어섰다면 복구가 어려우니 농지가 아닐까?

“이미 철골조 건물까지 들어섰는데 어떻게 다시 농사를 짓습니까?”

충분히 제기할 수 있는 의문입니다. 그러나 대법원의 판단은 단호합니다.

대법원 2021. 8. 19. 선고 2020두30665 판결은 농지가 불법으로 전용된 경우, 철골조 건물 등이 설치되어 사실상 또는 기술적으로 원상회복이 어렵더라도 여전히 농지에 해당할 수 있다고 판단했습니다.

핵심은 실제 복구가 쉬운지가 아니라, 법적으로 복구해야 할 토지인지에 있습니다.

불법으로 건물을 지어 놓은 사람이 “건물을 철거하기 어려우니 이제 농지가 아니다”라고 주장할 수 있다면 불법행위로 이익을 얻는 결과가 되기 때문입니다.

정리하면 다음과 같습니다.

• 적법한 농지전용 절차를 거쳤다면 농지에서 제외될 수 있습니다.
• 일시적으로 다른 용도로 사용했다면 여전히 농지일 수 있습니다.
• 불법으로 전용했다면 현재 모습이 달라도 원칙적으로 농지입니다.
• 건물이나 시설물이 설치되었다는 사정만으로 농지성이 당연히 사라지는 것은 아닙니다.

7. 그렇다면 농지는 영원히 농지일까?

그것도 아닙니다.

농지로서의 현상을 완전히 상실했고, 그 상태가 일시적이라고 볼 수 없으며, 불법 전용에 따른 원상회복 대상도 아니라면 농지법상 농지에 해당하지 않을 수 있습니다.

실제로 도시계획시설 결정 후 장기간 통행로와 주차장으로 사용된 토지에 대해 농지로서의 현상을 상실했고, 그 상태가 일시적이지 않다는 이유로 농지가 아니라고 판단한 사례가 있습니다(광주지방법원 2017. 2. 3. 선고 2016나7100 판결).

결국 “현재 농사를 짓고 있는가?”만으로 결정되는 것이 아니라 다음 사항을 종합적으로 살펴야 합니다.

• 과거에 농지로 이용되었는가
• 현재 실제 이용 상태는 어떠한가
• 현상 변경이 일시적인가
• 농지전용허가나 신고를 거쳤는가
• 불법 전용된 토지인가
• 원상회복명령의 대상이 되는가
• 농지로 복구해야 할 법적 의무가 남아 있는가

8. 농지를 매매하거나 경매로 취득할 때 특히 조심해야 한다

농지 여부는 단순한 토지 분류의 문제가 아닙니다.

농지로 인정되느냐에 따라 다음과 같은 법적 문제가 달라질 수 있습니다.

• 농지취득자격증명이 필요한지
• 소유권이전등기가 가능한지
• 농지전용허가 또는 신고가 필요한지
• 농지보전부담금을 납부해야 하는지
• 농지처분명령 대상이 되는지
• 원상회복명령을 받을 수 있는지
• 농지법 위반으로 형사처벌을 받을 수 있는지

특히 경매에서 토지를 싸게 낙찰받았는데, 나중에 불법 전용된 농지로 확인되는 경우가 있습니다. 이때는 건축물이나 시설물을 철거하고 농지로 복구해야 하는 부담까지 떠안을 수 있습니다.

따라서 토지를 매수하거나 경매에 참여할 때는 토지대장만 확인해서는 부족합니다. 현장 방문, 항공사진, 농지원부 또는 농지대장, 토지이용계획확인서, 건축물대장, 농지전용허가 여부 등을 함께 확인해야 합니다.

9. 핵심 정리

농지법상 농지를 판단하는 출발점은 공부상 지목이 아니라 토지의 실제 이용 현황입니다.

다만 현재 농사를 짓고 있지 않다고 해서 곧바로 농지가 아닌 것은 아닙니다.

① 현상 변경이 일시적이고 농지로 쉽게 복구할 수 있는 경우와
② 허가 없이 불법으로 전용하여 법적으로 원상회복해야 하는 경우에는
여전히 농지법상 농지로 인정될 수 있습니다.

결국 농지 여부는 토지대장에 적힌 ‘전·답·임야·대지’라는 한 글자만 보고 판단할 문제가 아닙니다.

서류상의 지목, 실제 이용 상태, 전용허가 여부, 현상 변경의 경위와 원상회복 의무를 함께 살펴야 합니다.

농지를 거래하려는 사람에게 가장 위험한 말은 어쩌면 이것일 수 있습니다.

“지금 농사를 안 짓고 있으니까 농지가 아닙니다.”

그 말을 믿기 전에 반드시 확인해야 합니다.

“왜 농사를 짓지 않고 있는지, 적법하게 전용된 토지인지, 다시 농지로 복구해야 하는 토지인지”를 말입니다.